Zur Pathologie der Eurokrisenpolitik

10. Juli 2012 | Kai Eicker-Wolf

„Es hat noch niemand so richtig begriffen, welchen dramatischen Paradigmenwechsel wir durch die Schuldenbremse eingeleitet haben. Der von vielen beschworene ‚schlanke Staat‘ wird von ganz alleine kommen.“ (Olaf Scholz (SPD), Regierender Bürgermeister in Hamburg, am 27. Februar 2012 in einem Interview mit der FAZ) - In dem einleitenden Zitat hat sich Olaf Scholz – mit Blick auf die deutsche Schuldenbremse – zur Situation in den Bundesländern geäußert. Das Zitat passt aber auch gut zum Europäischen Fiskalpakt, der am 30. Januar 2012 mit Ausnahme von Großbritannien und Tschechien von allen EU-Staaten beschlossen wurde. Er reiht sich nahtlos in die bisherige Eurokrisenpolitik ein und wird Europa einer extremen wirtschaftlichen Belastungsprobe aussetzen. Zugleich steht der Fiskalpakt in einer traurigen Kontinuität verfassungsrechtlich verankerter Kürzungspolitik, die ihren Anfang in eben jener "Schuldenbremse" hatte.

Falsche Analyse…

Die Eurokrisenpolitik folgt der These, dass ein „Über-die-Verhältnisse-Leben“ der öffentlichen Hand und mangelnde Wettbewerbsfähigkeit die Ursachen für die Finanzierungsprobleme der betroffenen Länder seien. Damit werden die tatsächlichen Gründe der Krise ausgeblendet, um so einen in der Nachkriegszeit einmaligen Sozialabbau und massive Eingriffen in Arbeitnehmerrechte voranzutreiben.

Gegen die Behauptung vom „Über-die-Verhältnisse-Leben“ spricht schon die einfache Beobachtung, dass die Entwicklung der Schuldenstandsquote (Verhältnis von Staatsverschuldung zum Bruttoinlandsprodukt) in der Eurozone vor dem Ausbruch der Weltwirtschaftskrise überhaupt kein Thema war – und das aus gutem Grund: Sie war nämlich seit 2005 im Trend rückläufig. Irland und Spanien, die gegenwärtig zu den Krisenländern zählen, wiesen im Jahr 2007 im internationalen Vergleich mit 25 bzw. 36 Prozent extrem geringe Schuldenstände auf.

Tatsächlich kam es erst nach Ausbruch der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise ein beträchtlicher Anstieg der Staatsschulden im Euroraum: Konjunkturbedingt brachen die Steuereinnahmen ein, die Sozialausgaben (zum Beispiel das Arbeitslosengeld) stiegen an, es wurden zusätzliche Ausgabenprogramme zur Stützung der Konjunktur aufgelegt und in vielen Ländern musste der Staat mit hohen Summen den Bankensektor retten. Der allgemeine Anstieg der Staatsverschuldung führte im Verbund mit dem grundsätzlichen Strukturproblem der Eurozone – den zunehmenden außenwirtschaftlichen Ungleichgewichten – zur Eurokrise.

Diese Ungleichgewichte beruhen darauf, dass Deutschland ab dem Jahr 2003 einen immer größeren Exportüberschuss erzielte und spiegelbildlich in anderen Ländern – insbesondere in den jetzigen Eurokrisenländern – die Außenhandelsdefizite und damit auch die Verschuldung gegenüber dem Ausland anstiegen. Die Gründe für diese Entwicklung liegen in der ganz unterschiedlichen Lohnentwicklung (Horn et al. 2011: 2ff.): Während die Lohnerhöhungen in den Eurokrisenländern etwas über der durchschnittlichen Lohnentwicklung im Euroraum lagen, zeichnete sich Deutschland durch extrem zurückhaltende Lohnsteigerungen aus, was unter anderem auf den massiven Ausbau des deutschen Niedriglohnsektors zurückzuführen ist. Dadurch hat sich die preisliche Wettbewerbsfähigkeit deutscher Produkte enorm verbessert und den Export stimuliert. Gleichzeitig fiel die deutsche Importnachfrage schwach aus: Die geringen Lohnanstiege strangulierten die Konsumnachfrage und so – zusammen mit dem harten Sparkurs der öffentlichen Hand – auch die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen aus dem Ausland. Während vor der Einführung des Euro Auf- und Abwertungen der nationalen Währungen preisbedingte Wettbewerbsvorteile und -nachteile ausgeglichen haben, entfällt dieser Mechanismus durch die einheitliche Währung.

…und falsche Politik

Genau wie ein Arzt, der aufgrund einer falschen Diagnose die falsche Medizin verabreicht, agiert die europäische Politik: Die beschlossenen Spar- und Kürzungsprogramme würgen in den betroffenen Ländern die Konjunktur ab und verschärfen paradoxer Weise das eigentlich zu behebende Problem. Denn infolge der (weiter) einbrechenden Konjunktur steigt die Arbeitslosigkeit, die Steuereinnahmen sinken und die Sozialausgaben steigen.

Dies lässt sich am Beispiel Griechenlands, wo die Kürzungen am frühesten einsetzten und die bislang größten Ausmaße erreichten, geradezu idealtypisch aufzeigen. Im Mai 2010 haben Europäische Union und Internationaler Währungsfonds (IWF) ein Anpassungsprogramm für Griechenland entworfen, das Annahmen hinsichtlich der wirtschaftlichen Entwicklung getroffen und davon ausgehend Maßnahmen zur Reduktion des griechischen Haushaltsdefizits entworfen hat. Dabei sind sie von einem Einbruch des Bruttoinlandsprodukts um 2,6 Prozent im Jahr 2011 ausgegangen. Allerdings blieb diese Prognose weit hinter dem Einbruch der Wirtschaft zurück, der dann tatsächlich folgte. Im Zuge der zweiten Revision im Dezember 2010 hat die EU-Kommission ihre Prognose für das Jahr 2011 zunächst auf einen Einbruch von 3,0 Prozent erhöht. Dies war eine eher vorsichtige Prognose. Entsprechend waren weitere Revisionen notwendig: Im Juli 2011 ging man schon von 3,8 Prozent aus, im Oktober 2011 dann von 5,5 Prozent. Der tatsächliche Wert war schließlich mit 6,8 Prozent nochmals deutlich höher. Insgesamt ist damit die griechische Wirtschaft seit 2008 um ein Fünftel eingebrochen.

Wenn aber ein Anpassungsprogramm entworfen wird, das auf einem Einbruch der Wirtschaftsleistung um “nur” 2,6 Prozent beruht, dann führt ein tatsächlicher Einbruch um 6,8 Prozent zu einem massiven Einbruch der Staatseinnahmen und zu einem massiven Anstieg der Staatsausgaben. Auch hier lagen EU und IWF mit ihren Prognosen deutlich daneben. Hatten EU und IWF für 2011 und für 2012 zunächst noch Einnahmen von jeweils über 98 Mrd. Euro vorhergesagt, so gingen sie in ihrer fünften Revision gerade mal noch von 90 Mrd. Euro aus. Die Einnahmeausfälle gegenüber der Prognose belaufen sich also auf etwa 8 Mrd. Euro. Die durch Kürzungen bedingten zusätzlichen Ausgaben lassen sich schwerer beziffern, dürften aber noch größer sein (Schreiner 2012).

So führen die Kürzungsbemühungen nicht zu einem sinkenden, sondern zu einem immer weiter steigenden Schuldenstand. Einher gehen die Kürzungsprogramme dabei mit dem wohl umfangreichsten Sozialabbau in Europa nach dem zweiten Weltkrieg: Die öffentliche Beschäftigung wird etwa in Griechenland, Großbritannien und Irland massiv reduziert, und es werden drastische Lohnsenkungen im Öffentlichen Dienst, aber auch in der Privatwirtschaft beschlossen (etwa durch den sinkenden Mindestlohn in Griechenland). Selbst Eingriffe in die Tarifautonomie sind kein Tabu mehr, außerdem wird der Kündigungsschutz aufgeweicht und das Rentenalter erhöht (so in Spanien und Italien).

Treibende Kraft hinter dieser Form des europäischen Krisenmanagements ist Deutschland, und diese Rolle ist dabei aus zwei Gründen zu kritisieren: Zum einen, weil die deutsche, rein auf Außenhandelsüberschüsse abzielende Wirtschaftspolitik eine wesentliche Ursache für die Eurokrise ist. Und zum anderen, weil Deutschland wirtschaftspolitische Maßnahmen vorangetrieben hat und weiter vorantreibt, die die Staatsschuldenkrise der Eurozone nicht lösen wird und dramatische sozialen Verwerfungen zur Folge hat.

Der Gipfel des Wahnsinns: Der Europäische Fiskalpakt

Die gesamte Krisenpolitik in Europa (vgl. zum Überblick Karrass/Stierle 2011) zielt wie dargestellt auf einen radikalen Staatsabbau ab – in diesem Zusammenhang stellt der so genannte Europäische Fiskalpakt einen ganz besonders großer Wurf dar. Der Pakt, für den gerade europaweit die Ratifizierungsverfahren laufen, enthält zwei zentrale Regelungen:

Verankerung der Schuldenbremse: Die Vertragsparteien verpflichten sich, dass der jeweilige öffentliche Haushalt nur noch ein strukturelles Defizit – also ein Defizit jenseits konjunktureller Schwankungen – in Höhe von 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aufweisen darf. Dieses Ziel muss möglichst rasch erreicht werden. Bei Abweichungen muss ein automatischer Korrekturmechanismus ausgelöst werden. Eine verfassungsrechtliche oder vergleichbare Verankerung ist vorgeschrieben.

Absenken der Schuldenstandsquote: Die Schuldenstandsquote – also das Verhältnis von Staatsverschuldung zum BIP – darf nur noch 60 % des BIP betragen. Liegt der Wert über 60%, dann muss pro Jahr eine Reduzierung von jahresdurchschnittlich einem Zwanzigstel erfolgen.

Ist der Fiskalpakt von den EU-Regierungen ratifiziert und umgesetzt, dann können die EU-Staaten jene Länder, die ihren Kurs beim Defizitabbau nicht einhalten, vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen.

Die Schuldenbremse hebelt damit, genau wie in Deutschland, in allen EU-Ländern außer in Großbritannien und der Tschechischen Republik die Kreditfinanzierung beispielsweise öffentlicher Investitionen aus. Die schweizerische und die deutsche Schuldenbremse gelten als Vorbild: Hintergrund ist die Behauptung, dass die günstigen Kreditfinanzierungsbedingungen des deutschen Staates durch die Schuldenbremse zu erklären seien. Tatsächlich aber befinden sich sowohl Deutschland als auch die Schweiz in einer Art finanzpolitischem Experiment, dessen Ausgang völlig ungewiss ist, da beide Staaten seit Geltung ihrer jeweiligen Schuldenbremse noch keinen konjunkturellen Abschwung erlebt haben. In der Schweiz hat die Schuldenbremse zudem dazu geführt, dass sich die öffentlichen Investitionen auf einem sehr geringen Niveau befinden (Truger/Will 2012).

In Europa werden die Schuldenbremse und der Zwang zum Abbau des Schuldenstands zu einem Zeitpunkt beschlossen, in dem sich viele Staaten in einer konjunkturellen Abschwungphase befinden und sowieso schon massive Kürzungen bei den Staatsausgaben vorgenommen werden. Um sich darüber klar zu werden, wie stark der Konsolidierungsdruck im Euroraum aufgrund des Europäischen Fiskalpakts ausfällt, muss man sich über die Höhe des strukturellen Defizits und des Schuldenstands klar werden. Dabei liegt das strukturelle Defizit des Euroraums laut den Daten des Europäischen Statistischen Amts (Eurostat) im Jahr 2011 Jahr bei über 3 Prozent. Das zulässige strukturelle Defizit beträgt ja laut Fiskalpakt 0,5 Prozent. Das bedeutet, dass im Euroraum ein Defizit von gut 2,5 Prozent abzubauen ist. Das BIP im Euroraum belief sich im Jahre 2011 auf ungefähr 9,4 Billionen Euro. Auf dieser Basis lässt sich der Konsolidierungsbedarf der öffentlichen Hand in der gesamten Eurozone errechnen: Dieser beläuft sich auf rund 250 Mrd. Euro. Zum Vergleich: Das BIP in Österreich hatte im Jahr 2011 einen Wert von ziemlich genau 300 Mrd. Euro.

Der Schuldenstand im Euroraum belief sich Ende 2011 auf einen Wert von etwa 88 Prozent. Dies bedeutet, dass in einem 20-Jahres-Zeitraum bei allerdings konstantem BIP 28 Prozent abgebaut werden müssten. Auf jeden Fall fällt der Schuldenstand im Vergleich zum Referenzwert des Europäischen Finanzpakts im Moment um fast 2,6 Billionen Euro zu hoch aus. Ein starkes BIP-Wachstum würde den Wert im Zeitablauf natürlich senken. Aber sowohl die Schuldenstandsquote als auch das strukturelle Defizit fallen so groß aus, dass drastische Kürzungen der Staatsausgaben unvermeidlich sind – mit der Folge, dass das Wachstum abgewürgt wird und die Staatsschulden aufgrund geringerer Steuereinnahmen weiter steigen werden.

Motive für einen pathologischen Lernprozess…

Insbesondere Deutschland treibt die neoliberalen Vorstellungen verhaftete Krisenpolitik im Euroraum ganz offensichtlich mit Blick auf die eigenen vermeintlichen Erfolge nach der Überwindung der Stagnationsphase 2001 bis 2005 voran. Diese Erfolge werden dabei mit der Agenda 2010 und den Hartz-Reformen in Verbindung gebracht – ähnliche Maßnahmen sollen jetzt zusammen mit Kürzungen bei den Staatsausgaben den Euroraum aus der Krise führen. Dabei wird aber ausgeblendet, dass der Erfolg der deutschen Politik des Lohndumpings nur aufgrund der deutlich expansiveren Lohn- und Staatsausgabenentwicklung in den anderen Euroländern erfolgreich sein konnte. Ein gesamteuropäischer Prozess des Staatsabbaus und der Lohnsenkung aber wird scheitern: Europa wird sich so immer weiter in die Krise sparen – dabei wird der Sozialstaat nicht schlank, sondern er droht an Magersucht zu sterben.

Literatur

Gustav A. Horn/Fabian Lindner/Torsten Niechoj (2011): Schuldenschnitt für Griechenland – ein gefährlicher Irrweg für den Euroraum, in: IMK Report 63/2011.

Anne Karrass/Steffen Stierle (2011): EuropaKrise, Hamburg.

Patrick Schreiner (2012): Krise in Griechenland. Das Scheitern der Prognosen von EU und IWF. http://annotazioni.de/post/115 (18.04.2012)

Achim Truger (2011): Steuersenkungen, Schuldenbremse und Konjunkturrisiken, in: Kai Eicker-Wolf/Ulrich Thöne (Hrsg.), An den Grundpfeilern unserer Zukunft sägen, 2. Auflage, Marburg.

Achim Truger/Henner Will (2012): Eine Finanzpolitik im Interesse der nächsten Generationen, Gutachten im Auftrag der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz, IMK Study 24, Düsseldorf.

Dieser Artikel erschien in einer geringfügig längeren Fassung zuerst in WISO-Info 2 (2012).